现行文件的公开利用是我国政府信息公开的重要组成部分, 是社会公众了解政府工作、活动的重要途径。它顺应了社会公众对知情权的要求。我国开展现行文件的公开利用工作, 是从2001年开始的, 与国外相比, 此项工作起步较晚。据悉, 国外对该问题的研究和实践最早可追溯到18世纪。目前, 美国被认为是世界上政府信息公开利用制度最完善的国家, 因此, 将我国的政府信息公开下现行文件利用工作与美国进行比较研究, 有助于我国该项工作的发展与完善。
1 中美政府信息公开下现行文件利用的差异
1.1 背景有别
1.1.1 美国政府信息公开下现行文件公开利用的背景
美国现行文件利用的提出与发展不是一帆风顺的。在现行文件利用的重要依据---《情报自由法》出台之前, 美国公民要想查阅政府部门的文件, 只能依据美国1789年制定的《家政法》和1946年制定的《行政程序法》的有关规定, 向文件保管单位提出申请。但在许多情况下, 政府部门拒绝有关信息材料的公开。二战以及随后的冷战给美国政府的信息流通政策产生了重大的影响,“加之战后联邦政权的不断扩张, 导致消极对待政务信息公开化, 任意扩大保密权限的官僚主义倾向迅速蔓延, 杜鲁门总统和艾森豪威尔总统都曾多次专门向行政部门下达过扣押公务记录和抵制情报公开的行政令。”[1]但这抵挡不了民主的潮流, 美国人民要求信息共享的呼声日渐高涨, 人们希望政府能提供更多、更好的信息服务。二战后, 美国新闻界倡导“知情权”运动在美国国内开展起来,经过一系列的考察、讨论、听证之后, 1963年, 爱德华·朗参议员和共和党领袖弗雷特·德克森联手向参议院提交了情报自由议案。经过数次听证会后, 1964年7月28日, 参议院终于通过了朗-德克森法案( 即后来的《情报自由法》) 。1965年2月, 参议院表决通过了该法案的修正案, 1966 年6月, 众议院政府职能委员会批准了参议院的法案。但“该法案早期实施的情况并不理想。行政当局??尚未及时从过去的‘保密惯性中’摆脱出来, 存在着较大的抵触情绪。社会各界对如何实际行使、利用此法的授权, 也有一个逐步熟悉理解的过程。此外,《情报自由法》自身存在的一些缺陷也削弱了它的实践效果。”[2]此后, 美国又于1974年、1986年、1996年对《情报自由法》进行了修订, 使之不断完善。此外, 美国政府于1974年、1976年分别制定了《隐私权法》和《阳光中的政府法》, 与《情报自由法》共同构成了美国政府信息公开下现行文件利用的立法框架。
1.1.2 我国政府信息公开下现行文件公开利用的背景
中国人民享有民主、参政议政的权利由来已久, 且有法律依据。我国宪法第2条规定“中华人民共和国的一切权利属于人民”,宪法第3条规定, 人民行使权力的方式有两种: 一是人民选举代表,组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为人民行使权力的机关, 再由它产生各级人民政府, 作为人民代表大会的执行机关, 在法定的权限范围内具体行使国家权力; 二是“人民依照法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务”。因此,“政府的职责, 就是依据民意把其在行政管理活动中所产生、收集的信息对人民公开。”[3]早在上个世纪八十年代, 我国就开始启动了信息公开的进程。“最初集中在农村自治组织和村务信息公开。1987年党的十三大报告提出建立社会协商对话制度, 提高领导机关的开放程度, 重大事情让人民知道, 重大问题经人民讨论。接着, 十五大报告提出‘坚持公平、公正、公开原则, 直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。’在党的这一思想指导下, 各级国家机关都在不同程度上实行了信息公开。”[4]2001年, 我国已是WTO成员国, 实行政府信息公开、增强政府行政透明度, 已成为我国政府的一项基本义务。“2001年11月, 国家档案局、中央档案馆在山东省济南市进行了专题调研活动, 总结推广了深圳市、北京市昌平区、江苏省常熟市、山东省济南市档案馆开展已公开现行文件利用工作的经验, 这项工作从此由山东走向全国。”[5]截止到2005年,“全国已有2367个国家档案馆开展了已公开现行文件利用工作, 占总数的76%。”[6]
1.2 关于政府信息公开下现行文件公开利用的立法有别
1.2.1 美国有关的立法制度
美国采取中央集中立法模式。“该模式是指由一个国家的最高立法机关统一制定效力及于全国的信息公开法律, 对政府信息公开的原则、范围、公开形式、法律责任以及社会公众获取信息的权利、方式、救济渠道等统一做出规定的立法模式。”[7]美国国会于1966年制定了《情报自由法》( 该法又于1974年、1986年、1996年进行了修改) , 之后又制定了《联邦咨询委员法》( 1974年) 、《阳光中的政府法》( 1976年) 、《电脑匹配和隐私权保护法》( 1988年) 、《信息技术管理改革法案》( 1996年)以及《电子情报自由法》(1996年)等一系列的法律, 这些法律奠定了美国政府信息公开下现行文件利用的法律基础。
1.2.2 我国有关的立法
“我国迄今尚未有全国统一实施的政府信息公开立法。”[8]日前, 我国关于政府信息公开的规定主要有以下几种形式“一存在于全国人大及其常委会制定的法律中。二存在于国务院制定的一些行政法规中??三存在于党和政府联合制定的一些政策文件当中。”[9]这三种形式中, 效力层次不一,“第一种形式效力最高, 约束力最强, 但现有规定针对的只是有限的一些具体行政行为; 第二种形式适用于行政机关的所有行政立法行为, 但仍没有涵盖所有的抽象行政行为, 且法的效力层次较低; 第三种形式适用范围最广, 但效力层次最低。??我国对政府信息公开的要求总体上还处于政策层面, 各机关信息公开活动基本上处于无法可依的状态。”[10]
1.3 现行文件公开利用方式的差异
在美国, 信息的公开方式有两种: 一是由政府机构主动公开,二是由申请人申请以后公开。但在我国,“公开形式基本上是主动形式的政府公开。”[11]这是由我国特殊国情决定的。我国的立法模式采用政府推进式, 现行文件的公开利用工作不可避免会受其影响。日前, 我国的现行文件公开利用形式多样, 如在档案馆内部开辟专门场所、将文件中心设在繁华的闹市区, 方便人民群众查阅利用、通过网络提供已公开现行文件的机读目录和全文数据等等, 但采用由申请人申请公开的方式还不多见。
1.4 现行文件利用权利人的差异
在美国,“外国人和本国公民一样可以依据信息公开法提出信息公开申请并获得政府文件, 对请求人的审查, 不规定主体资格、主观动机和目的等的限制。”[12]但在我国, 目前还没有此方面的具体说明。在我国内地, 不少地方出台了有关政府信息公开的地方性法律法规, 但并未涉及现行文件利用的权利人的国籍问题。如广州市人民政府2002年11月6日发布的《广州市政府信息公开规定》的第四条规定:“个人和组织是公开权利人, 依法享有获取政府信息的权利。”除此之外, 对公开的权利人无其他论述。
2 中美政府信息公开下现行文件公开利用的相同点
2.1 公开利用的目的相同
美国与中国的社会性质不同, 但实施政府信息公开、现行文件利用的目的却是一致的。从美国《情报自由法》的立法背景及内容上看, 实施政府信息公开、现行文件利用的目的是实现信息的充分利用和发展民主政治。在我国,“现行文件开放是随着社会民主化、法制化的进程而被提上议事日程的, 通常是为普通公民对政府进行的有关活动、工作程序进行了解和获得有关资料的重要形式。”[13“] 它对于人们节省获取信息的成本, 充分实现信息的价值,促进社会经济的发展, 监督政府行为, 确保行政的公正和民主, 防止政府腐败都起到巨大作用。”[14]国家档案局原局长毛福民在2005年6月举行的全国已公开现行文件利用工作现场会议上强调, 要把做好已公开现行文件利用工作与构建社会主义和谐社会紧密结合起来, 为中国的社会主义建设事业服务。
2.2 都强调公开是原则, 不公开是例外
“在世界各国的信息公开制度中, 政府信息公开是原则, 不公开是例外。现行文件开放也遵循这一原则。”[15]根据美国《情报自由法》的规定, 政府文件的公开是原则, 不公开是例外, 该法规定了9种免除情形, 其他的一律要公开。“当行政机关拒绝公民取得政府文件的申请时, 必须说明理由并负责举证。此外, 法院对该法所定的9种免除情形的司法解释也是非常严格的。因此, 公众的信息要求往往能够得到满足。”[16]美国最高法院1976年对空军部投诉罗斯案的裁决中, 最高法院的威廉·布化南法官在判决意见中写道:“豁免条款中的任何一项条款都不应该被当作禁止情报公开的万能屏障。每一项豁免规范的实施, 都应该在公众的知情权与机构或个人的情报保密需要之间保持平衡。”[17]
2002年5月, 我国第一个《政府信息公开条例》开始起草, 但进程中遇到了诸多难题。法学界有关人士认为, 一个基本的原则应该是“政府信息公开的范围应最大化, 政府信息保密的范围应该最小化。”[18]我国一些地方出台的法规中, 也涉及了公开是原则, 不公开是例外的问题。2002年11月6日广州市人民政府发布的《广州市政府信息公开规定》中, 第六条规定:“政府信息以公开为原则,不公开为例外。”中国国务院信息化工作办公室推进综合司司长徐愈2006年3 月17 日在北京表示,《政府信息公开条例》已被列为国务院2006年一类立法计划, 有望在今年( 即2006年) 出台。“《政府信息公开条例》实施后, 将对政务信息公开做强制性要求, 原则是以公开为前提, 不公开为例外。”[19]
2.3 现行文件开放的主体相似
我国现行文件公开的主体是行政机关及下属机构, 以及经行政机关授权的社会组织。美国的《情报自由法》所规定的开放主体也是行政机构。“目前已有的政府信息公开立法中关于信息公开主体的规定, 除领导主体外基本上与我国相似, 与其他行政法律关系相比也没什么特殊之处。”[20]
2.4 监督主体的相似
根据我国的现行法律, 现行文件公开利用法定的监督主体有三个:“一是司法机关, 又可分为法院和检察院。法院行使审判权,对政府信息公开的合法性享有最终的监督权; 检察院是我国的法律专门监督机关, 对全社会的一切违法行为包括政府信息公开的违法行为均有权予以监督。二是监察部门。是政府内部设立的专门从事对行政机关以及工作人员是否违法予以监督的机构。三是行政机关。主要是指各级政府及其职能部门内设的申请复议机构, 作为行政机关内部的监督和救济机构, 其可以发挥最先的监督和救济作用。”[21]美国在对现行文件公开利用的监督上也采取了司法监督和行政监督。美国“仍然由普通法院作为司法监督主体, 审查政府机关的信息公开行为。”[22]同时, 它也采取“由政府设立的行政复议机关作为监督机关。”[23]此外, 美国也注重国会的监督主体地位。
2.5 目前两国在现行文件公开利用方面都存在不少问题
2.5.1 美国存在的问题
2.5.1.1 在具体的实施中现行文件公开利用的范围较小。美国的《情报自由法》、《阳光中的政府法》等一系列信息公开法律, 对公开与不公开的信息都有明确的叙述, 美国倡导公开是原则, 不公开是例外。但在具体的实施中, 现行文件利用的范围较小。“政府机关总是想到控制它们所拥有或创造的信息。??以满足机关的利益。”[24]出于经济效益的考虑, 政府机关也限制一些信息的公开。例如,“政府的地址信息具有很高的经济价值, 因此, 许多州都根据版权法从这些政府信息中获取经济利益。另外, 有些传统上公开的政府材料现在也被州政府封锁起来, 如驾照与法院档案等。”[25]此外, 美国国会通过了一些限制信息自由的法律。
2.5.1.2 信息公开利用的法律法规难以跟上技术进步的步伐。“所有的信息法律在当今都面临着迅速过时的处境。制定法律的速度远远赶不上技术进步的速度。例如, 美国国会制定削减公文法花费了六年时间, 其立法动机是计算机公文开始代替传统的书面公文。然而, 当该法通过的时候, 网络又代替了计算机硬盘, 成为最基本的数据传输方式。结果,技术又走在了法律的前面。”[26]这就使得有些部门钻了法律空子,不公开一些文件。
2.5.2 我国现行文件利用目前存在的问题
2.5.2.1 政府推进式的立法模式。对现行文件公开利用形式的影响“由于特殊的国情, 我们国家的法治化, 在道路选择上采取的是政府推进模式。”[27]因此, 在对政府信息公开下现行文件的公开利用工作的指导、安排上也不可避免地采用政府推进式。“基本上是主动形式的政府公开。”[28“] 公众对现行文件开放的内容没有选择权与参与权, 利用者只能被动地接受开放文件的内容, 你开放什么我才能看到什么, 而距离人们‘我需要什么你就能提供什么’的愿望依然相距甚远。”[29]
2.5.2.2 法律法规的制定与现行文件公开利用工作的实践衔接不上。2005年, 全国已经有2367个国家档案馆开展了现行文件利用工作, 占总数的76%。“但有关规章的制定往往滞后于现行文件开放利用的实践, 对现行文件开放的程度尚缺少一个权威的规定,特别是申请现行文件公开的程序和救济保障的程序尚无规可循,对目前承担开放任务的档案馆与行政机关之间的关系没有正式确认, 随之则会产生一系列责权利争议。”[30]
2.5.2.3 开放与保密的关系问题。美国的《情报自由法》是一部将信息保密与信息公开通盘考虑的立法, 而我国, 尚未有一部统一的信息公开立法, 但却有完善的保密法。现行文件的公开利用, 是政府信息公开的重要形式, 不可避免地要涉及公开与保密问题。目前,“我国信息保密工作已不能适应信息公开所带来的深刻挑战。”[31]结果, 将会造成“保密文件与非保密文件一样, 完全对公众封锁和保密。”[32]因此, 尝试、实行政府信息公开的部门要顺应信息公开的趋势, 结合本部门的实际,明确信息公开的范围, 调节好保密与公开之间的矛盾。
2.5.2.4 宣传力度不够。现行文件公开利用“宣传的力度有待进一步加大, 虽然一些利用者通过查阅已公开现行文件找到了维护自身权益的依据, 档案馆接待利用者的数量也在直线攀升, 但还有许多百姓不知道或对已公开现行文件利用工作了解甚少。”[33]现行文件公开利用赋予了民众知情权, 但“现在还有相当一部分公众不清楚自己完全应该享有对政府信息的知情权。”[34]这既不利于民众自己的利益, 也不利于现行文件公开利用工作的开展。
随着网络经济与信息社会的到来, 信息日益成为最为重要的战略资源, 信息公开制度在防止腐败、保护环境、体现民主以及树立国际良好形象等方面的作用日益明显。但对于我国工业化尚未完善的情况下, 信息化转型还是一场严峻的挑战。我国应该变被动为主动, 积极借鉴国外发达国家的经验, 通过与发达国家该项工作的比较, 取长补短, 顺利地实现信息化的转型。