在地方立法过程中, 尤其是在法规草案的起草和审议阶段,资料准备起着至关重要的作用, 它直接影响到法规质量的优劣,有时甚至影响到法规能不能顺利地通过和得以有效的实施, 可以说, 资料准备不充分、不齐全, 就难以制定出一部好的地方性法规。
那么, 地方立法过程中一般需要准备哪些资料? 以怎样的形式提供资料? 笔者认为：
一、地方立法过程中通常都需要从各级各类规范性文件中收集、整理八个方面的资料：
1. 立法的法律依据。
这里有两层意思: 一是制定这部地方性法规所依据的宪法、法律和国务院行政法规的有关规定, 这些规定往往比较原则、简单, 但作为立法的法律依据, 这部分资料绝不能没有; 二是制定这部地方性法规必须注意不能与之相抵触的宪法、法律和国务院行政法规的有关规定, 实际工作中, 有时由于资料准备不充分, 必要的资料没有收集齐全, 致使有的地方性法规草案几经审议, 直到临近表决甚至已经表决通过后, 才发现与宪法、法律和国务院行政法规的有关规定有相抵触的地方, 造成了工作上的被动和本可避免的损失。
2. 党中央和同级党委的有关文件或指示精神。
为了更好地加强党的领导, 需要适时地把党的方针、政策以法规的形式转化为国家的意志, 另一方面, 还要注意使法规条文和党的政策不相矛盾。另外, 党和国家领导同志的有关讲话, 对地方立法工作往往有着针对性很强的指导意义, 因此, 有必要准备这方面的资料。
3. 可以参照或参考的有关法律和国务院的行政法规。
我国地方性法规的特点决定了制定地方性法规的法律依据往往比较原则、简单, 有的地方性法规的一些条款甚至尚没有相应的法律依据, 如《地方组织法》中有关省级人大常委会的议事规则的法律规定就很原则、简单, 但是, 在全国人大常委会制定了它的议事规则之后, 显然这部只适用于全国人大常委会的法律中的很多规定, 省级人大常委会是可以参照或参考的。
4. 需要考虑与其相互衔接的本行政区的其它地方性法规的有关规定。
如制定省级人大常委会立法程序, 就会涉及到提出立法议案的程序要与议案处理的有关规定相吻合, 而审议法规议案的程序, 则应与议事规则中的有关规定相一致, 准备了这方面的资料, 可以避免具有同等法律效力的地方性法规之间相互矛盾, 使整个地方性法规体系更严密、更科学。
5. 国务院有关部委制定的与本地方性法规所要调整的法律关系相关的行政规章, 包括一些在全国范围内执行的行业技术规范。
其中主要是那些与该地方性法规草案所拟作出的规定不相一致, 需要引起注意的地方，或者是不同部委的行政规章之间相互矛盾的条之，如制定劳动保护监察方面的地方性法规,要注意收集分析国务院劳动人事部和卫生部各自的有关规定, 制定城市建设规划管理方面的地方性法规,不能不考虑到国务院城乡建设部的有关行业技术规范。充分地准备了这方面的资料, 有助于使制定的地方性法规更具有可操作性。
6. 省级政府制定的行政规章的有关规定。
制定地方性法规, 有时是对行政规章的有关规定进一步予以确定, 并把它的法律效力上升到地方性法规, 有时则是对行政规章的某些规定做出修改。有了这方面的资料, 可以避免出现立法意图之外的地方性法规和行政规章卜下不衔接的情况。
7. 外省市制定同类的地方性法规的情况。
包括两个方面：一是有关数据的统计, 它的主要作用是便于了解全国各地制定这类地方性法规的进度和概况； 二是各地同类法规对一些共同的主要问题的不同规定或不同描述，作为借鉴, 这部分资料的作用是显而易见的。
8. 国外相应的法律规定。
虽然国外的社会制度、基本国情与我国不相同, 但他们的一些法律规定, 尤其是一些技术性的规范和仅法技巧, 如法律条文的技术性处理、法律规范的某些周密严谨之处, 对我们的地方立法还是可以起到一些借鉴作用的。
二、为提高地方立法的质量,往往还需要从三个方面根据实际情况准备专题资料:
1．立法意图的说明。
也就是立法议案提出者希望或者实际社会生活需要通过制定这部地方性法规要调整哪些法律关系, 解决什么问题。这部分资料准备得充分, 可以使起草的法规草案有的放矢, 言而有据, 在审议法规草案时, 它可以起到必要的说明作用。目前, 比较普遍的做法是把这部分资料整理成地方性法规草案的说明。例如, 1 9 8 5 年上海市人大常委会在组织起草《上海市青少年保护条例》时, 组织得力班子, 通过深入实际调查研究和整理长期积累的各类资料, 搞了一份制定这部条例需要考虑的103个问题的专门材料, 为有的放矢地起草好全国第一部青少年保护方面的地方性法规, 起到了很好的导向作用。
2. 为了实现立法意图,
在法规草案的起草和审议过程中, 常常会发现一些需要协调解决的矛盾, 有些矛盾涉及到机构设置、部门分工、人员经费等重大问题, 必须及时地把这些问题的各种有关资料, 包括上、下、左、右不同方面的各种意见及其依据, 客现地全面地整理出来。
提供给人大代表或常委会组成人员以及有关方面, 否则, 必然影响立法工作的进度和质量, 不是使法规难以按立法计划顺利通过, 就是通过了的法规也行不通, 徒然造成地方立法工作上的混乱。
3.有关的辅助资料, 包括历史背景资料和专业学术资料两大方面。
历史背景资料主要是指制定这部法规的历史沿革及其相关的规范性文件的制定、修改的情况, 如最初是在什么历史背景下提出制定这部地方性法规或相关的规范性文件的? 最早的草案是怎样的? 某些主要条款是怎样发展的? 又如对法规草案曾经有过些什么意见, 对这些意见义有些什么解释或考虑? 等等, 准备历史背景资料, 可以使人对制定、修订这个地方性法规有个历史的了解。专业学术资料包括对于法规中某些重要的或者比较特殊的基本概念的权威性解释, 某些必要的基本数据, 对-些有争议的条文草案的备选方案, 学术界的有关的意见和建议, 有时还要准备一些有关的可行性典型调查报告或社会民意测验的结果分析等等。如在制定关于呆傻人婚育问题这类专业性很强的法规的过程中, 就需要准备对于呆傻人概念的科学定义、可能造成智残的遗传病的类型及其遗传性问题的科学分析数据, 医学界、生物学界、法学界等有关方面专家学者对制定这部法规的意见建议等资料。越是高水平的地方立法工作, 越是需要齐全准确的辅助资料。目前, 大多数省级人大常委会制定地方性法规, 一般都采取二次会议审议的办法, 而往往在第二次会议进行审议的时候, 由于忽视了继续使用第一次会议审议时曾已提供过的辅助资料, 从而导致在有些只要一翻资料就明白的问题上浪费了不少时间和精力, 这是一个值得引起注意并应该加以改进的间题。它不仅说明善于使用资料的重要性, 而且更说明了准备辅助资料的必要性。
三、扩大资料的收集渠道, 提高资料的信息密度, 优化资料的内在质量, 规范资料的提供形式,改善地方立法过程中的资料准备。
地方立法过程的立法准备依赖于年长月久的广泛积累, 它需要从事这项工作的人真正懂得资料工作的重要性, 掌握收集、分析、整理资料的基本技能, 熟悉法律法规和立法程序, 善于科学地进行资料工作。不过, 只靠立法机关专职资料部门工作人员。“ 闭门造车” 是不够的, 由某一法规的具体经办人员独立完成也是困难的, 必须通过专职资料部门工作人员与具体经办人员相互配合的办法, 依靠各方面的力量, 扩大资料的收集渠道, 提高资料的信息含量, 优化资料的内在质量, 包括资料的新鲜度和准确度。如通过省级人大各专门委员会的工作人员收集专业资料; 通过立法机关加强与政府部门、司法机关和新闻界、学术界等方面的经常联系, 把握新情况, 了解新动态; 通过取经学习, 博采他山之石等等, 都是行之有效的办法。当然, 利用电脑等现代化的技术手段来储存、分析、处理资料, 更是应该引起重视的。
规范资料的提供形式, 有助于地方立法工作的规范化, 也有助于资料的定向积累。资料的提供形式, 应该以资料的使用方便为基本原则。目前在地方立法过程中常见的提供资料的形式有三种:
第一种是横向表格化对照。
就是把法规草案条文和它的法律依据, 以及其它有关的说明, 采取列表格逐条横向对照的形式, 使读者一目了然。在制定《上海市社会治安防范责任条例》的过程中, 上海市人大法制委员会采取按草案条文之顺序, 逐条列出每条条文和它所依据的法律条文或有关文件规定, 加以对照, 使在初审该草案时提出的一些问题不答自明, 收到了事半功倍的效果。从实践结果来看, 如果再逐条加上起草意图说明、有关案例(即需要由法规条文规范来调整法律关系的典型案例)、某些条文的备选方案等, 这种形式的资料就更加全面适用了。
第二种是纵向系列化分层次罗列。
就是按法律依据( 其中又根据法律效力的大小按宪法- 法律- 国务院行政法规依次排列 ) -有关文件和领导同志的有关论述- 可供参照、参考的法律、法规一需要考虑与其相互衔接的本行政区的其它地方性法规的有关规定- 国务院部委和本行政区省级人民政府制定的有关行政规章--外省市相应的地方性法规- 外国相应的法律规定的顺序, 把有关资料纵向逐层整理在一起。根据资料的占有情况和实际需要, 可以有所详略, 不一定每个层次都要凑全，如有的地方性法规就不一定有，也不一定需要外国相应的法律规定。这种形式的资料可以是对应于整部法规草案,也可以只围绕于这部法规中的几个主要问题或某些条文。
第三种形式是单一(或若干) 主题的综合性资料。
前文所述专题性资料, 一般都采用这种形式, 即围绕着在法规草案起草或审议过程中发现的背景情况比较复杂, 不同意见比较集中的一个或者若干个突出问题, 把比较客观的历史背景资料和准确的专业学术资料、各种不同意见及其依据、法律、法规、政策的有关规定、可供选择的若干方案及其利弊分析等等有关资料有条理地综合在一起。这是一种针对性强、信息量大的高密度资料, 准备得好, 在实际立法过程中可以帮助说明情况, 对选定最佳方案起到有力的参谋助手作用。上海市人大常委会在制定《上海市乡人民政府工作暂行条例》的过程中, 对于条例, 究竟是把乡政府各位助理的职责是规定得具体详细些好还是原则简单些好, 存在着两种截然相反的意见, 为此, 专门整理了综合性的专题资料, 把两种不同意见及其依据、根据这两种不同意见拟出的两种条文草案及其利弊分析都及时地提供给常委会组成人员参考, 收到了好的效果。
综合性资料有时可以是备而不一定用, 尤其是前文所述辅助资料, 不一定要全面印发给各个方面, 只要在需要的时候拿得出来就行了。应该认识到, 综合性资料虽然准备起来工作难度很大, 但它却是地方立法过程中资料准备的一个十分重要的组成部分。
四、 地方立法过程中的资料准备要做到有的放失, 不仅要全面地提供立法过程中通常所需要的一般资料, 还要争取做到能提前发现立法过程中可能会新出现的特殊的资料需求, 并且及时地进行准备, 以提高立法工作的效率。
地方立法过程中的资料准备, 不能仅仅是简单的陈列式备查, 满足于“ 随叫随到” 式的被动服务, 从事地方立法过程中的资料准备的工作人员, 特别是专职资料部门的工作人员, 应经常性地与其它各有关部门共同参与地方立法工作, 随时保持互通信息, 及时从全局的高度了解立法工作的进程, 包括了解立法计划、立法意图、草案起草进度、草案审议过程中出的新问题等各方面的情况,做到收集资料有方向, 整理资料有计划, 提供资料有目的, 有的放矢地进行资料准备, 为做好地方立法工作当好参谋助手。