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 图书馆法律学初探
            郭锡龙 点击量:4391
中国政法大学图书馆
    
 
 
 
 一、图书馆法的基础理论
    图书馆法是管理法,属国家基本法之一。现有的图书馆法是国家行政机关(国务院及其有关部委)依法制定颁行的法律规范,隶行政法范畴。建国以来,先后有80余件法规问世。现在有些单位不执行或不严格执行,并不是因为不承认它们是法,而是社会上“有法不依,执法不严,违法不究”‘的效应钝化法律意识的结果。
    图书馆法产生于阶级社会,时代育孕了它为统治阶级服务的内核。我国图书馆法的发展史,也遵循着这一规律.从殷周时史官管“书”到戊戌变法后馆长当政,大致可以叫“室一府一楼”①时期。这个时期的延续使公私藏书逐年增大。“室一府一楼,管理法从无到有,由简到繁,清江苏古藏书楼就有“凡悖理逆道之书,概不收”的规定,国家藏书管理的规定更具有法律效力.《京师图书馆及各省图书馆通行章程》对那些“言非立训,义或违经”者,特别忌讳,规定:凡“奉旨禁行宗旨悖谬者,一概不得采入”,要求全国遵守。在典藏上 “辨厥妍姬,严为去取”之后,各种图书是按《七略》序列或四部分类(衍为五分、ll分法)管理。其中六艺领先,历朝不变,明“制书”位例第二,更突出了王权至上。从戊戌变法之后的1896年梁起超从日本引进“图书馆”起,在1902至1909年间湖南、江苏、京师先后落成图书馆之后,直到1949年国民党反动政府在大陆上被推翻的数十年为过渡时期,图书馆性质一直未变。光绪24年的图书馆法规定,对四库允许“士子借阅,嘉惠士林”,宣统二年图书馆法的目标是“保存国粹,造就通才”,民国28年强调“养成健全公民,促进社会发展”、民国36年要求图书馆“遵守中华民国教育宗旨及其实施方针与社会目标”。在异族和资产阶级统治下,凡收藏所谓“逆书”、“禁书”者,将遭受杀头的危险。解放区和中华人民共和国成立之后的图书馆完全是新型的,是为人民、为国家建设、为社会主义共产主义造就一代新人服务的图书馆。它是以马列主义毛泽东思想为指导,以宪法和法律规定的目标为宗旨,按学术性匡架而建立起来,肩负“对人民群众进行爱国主义与社会主义教育,提高读者的政治永平与文化水平”的重担。为此,于1955年、1985年、1987年、1989年,国务院各部委包括文化部、新闻出版署、公安部等单位先后颁布关于认定和处理反动、淫秽、荒诞图书、刊物、画册的指示,目的为了清除帝国主义、反动派、资产阶级“反动腐朽思想和下流无耻的生活方式”,免得它们“毒窖和腐蚀广大劳动人民,破坏国家的社会主义建设”。1989年春夏之交的政治风波后,中共中央办公厅、国务院办公厅、国家教委、新闻出版署等陆续颁布了取缔、查禁“宣扬资产阶级自由化或其他内容反动的,有严重政治错误的”著述。因为“自由化本身就是对我们现行政策、现行制度的对抗,或者叫反对,或者叫修改”。1955年11月18日文化部明确了图书馆为国家建设服务的方针,同年12月教育部规定“通过书刊资料宣传马克J忽列宁主义及党和国家的政策法令”,1978年8月12日又下达了《关于加强高校图书馆资料工作的意见》,要求将图书馆按政治内容分“三种整理出借”。1987月年明颁布的《普通高校图书馆规程》更明确规定:应贯彻党和国家的方针、政策和法令,宣传马列主义毛泽东思想和人类优秀文化成果,履行教育和情报两个职能,培养四有人才,发展教育、科学、文化事业,建设两个文明。现在,我国处于社会主义初级阶段,多种经济并存,各种力量仍在,阶级斗争还将在一定范围内长期存在,有时还很激烈,我们必观坚持四项基本原则,依靠工人阶级,发展国民经济,强调改革开放,整顿书刊市场。图书馆法律学必须建立在这些观念上,以党的方针政策为灵魂,坚持一个中心两个基本点,坚持社会主义方向,全面发撵两个职能音先是教青职能的作角,香则就会迷失方向。
    二、图书馆法学研究的对象
    图书馆法学的核心是研究图书馆法,它涉及图书馆法的产生和发展规律,研究图书馆法的形式、内容和本质,研究图书馆法的制定、执行和遵守,研究图书馆法律关系的主体、客体及双方“当事人,的权利和义务,研究图书馆法对社会政治、经济、文化建设的作用,研究人们关于图书馆法的观点、理论。目前,由于图书馆法尚未颁行,我们只能根据各种关于图书馆的条例、规程、指示、办法等法律法规性文件来进行研究和探讨图书馆法的原理原则。
    1.宪法和法制原则。宪法是国家的根本大法,是国家一切法律、法令之母。世界上不少国家的宪法都规定了图书馆的方针和任务。我国宪法节言中讲的立法精神是图书馆法的指导思想和立法原则,宪法的具体条文如第19条、第22条、第幻条、第26条、第47条都是图书馆法立法的指导思想。第22条明确提出图书馆是为人民服务、为社会主义服务的学术性机构,其任务是“开展群众性的文化活动”,提高整个中华民族的科学文化水平,其余各条是发展教科文事业、培养专门人才,其中当然包括图书馆的任务。由此可知,上述内容是图书馆法的核心或灵魂。
    孙国华教授在1986年12月I'8日的《光明日报》上发表长文,认为法不能从其本身理解,而应从其产生和发展认定,因此,社团章程等不为法,非国家社会管理机关不能制定法。据此认定,各级各类图书馆的管理规章是不算法的,对此我们有必要研究一下:根据存政法的种类看,其一叫执行的管理法规;其二叫补充的管理法规,其三叫自定的管理法规。后二者允许各级行政机关依法制定“细则,,(如学位条例允许学位授予单位可制定本单位的工作细则),可以根据法律授权,依当时当地情况制定补充法规,也可以根据相应机关的组织法制定自己的管理法规。从图书馆法看,一方面已经从行政、业务、职称等形成了自己的子系统,另一方面又还有许多系统尚处空白,无法可依,母法也未面世。因此,为了履行中央办公厅秘书局通字42号文件和宪法赋予图书馆的职责,可有两方面的考虑:一是由各级行政主管机关依规程、条例、规则等制定适合本地区的“细则”,二是由法律授权各类图书馆依一定程序制定细则,报上级行政主管机关审核批准、公布,作为图书馆法的补充,使之更加完善,并似此奠定依法治作的基础。
    2.促进和推动原则。马克思讲,“法是最优良的统治者”。作为上层建筑的法总是保护和泥进基础的稳固和发展,宪法序言就指出:“本宪法以法律形式确认了中国各族人民奋斗的成果”,促进了“全国各民族的共同繁荣”。图书馆法因图书馆在教科文事业中的特殊地位直接关系到振兴中华大业,因此它同样在法的不断总结、修改、完善过程中确认了全体图书馆员在党的领导下奋斗的成果。法律的“优良统治”对促进和推动整个中华民族文化水平提高有特殊意义,尽管各级各类图书馆发挥的作用不同,但在该级谈类发挥作用的百分比则是相同的。总体上又都奉行如下原则:①坚持呀项基本原则,反对资产阶级自由化思想、封建残余思想和其它腐朽思想,②利用文献进行“五爱教育”,民主和法制教育,自由和纪律教育,等等。
    3.民主原则和群众观点。民主原则和群众观点载在宪法,是各部门法的指导思想,为广大群众服务是各级各类图书馆的建馆宗旨,图书馆网的建立就是最大限度的发挥图书馆的整体效益。因此,各级各类图书馆在文献布局,收藏和利用上各有特色和重点,有综合型的,有专业型的,有普及型的,以此满足各种层次的人员利用。于是不难看出图书馆法的群众观点和服务对象是突出的,也是鲜明的。
图书馆法民主原则在于它的学术性和管理学。就学术性讲,它实行“百花齐放,百家争鸣”和“古为今用,洋为中用”的方针,对一切人只要是为了国家的富强和学术上的补白,各种各类文献均一律开放,而宣传马列主义毛泽东思想及其他进步文献,不管什么人在利用上又一律平等。图书馆的管理,法有规定,采用何种体制,要视有利于文化的传播、交流和繁荣而定。因此有必要探索如下形式:(1)动员读者参加图书馆管理。读者的关心和支持是办好图书馆的前提。现有形式如图书情报委员会,读者管理委员会等可资借鉴。(2)动员全体馆员参加图书馆管理,依靠群众的积极性和主动精神,一心一德,众志成城。其保障体制在图书馆法规定有:A、校长领导下的馆长负责制;(2)党组织领导下的馆长分工负责制。实践证明,二制都必须以民主为前提。为避免馆长独裁,在第一种负责制里考虑了党组织和职工会的领导监督作用,创造了馆长定期报告工作和召开民主协商对话会等,民主存在于正副馆长之间,也存在于馆长与部室主任,部室主 任与群众之间,没有民主就不会有群众的积极性。
4.仿生原则。生活在我们这个三维空间的大千世界,大自然创造了高灵敏、高精度、高效能、高速度的生物体,其中以人为万物之灵。仿生就是仿照人体神经系统的结构和功能用法律形式建立图书馆的体制,管理图书馆事业。仿生给我们启示是:
 (1)建立从中央到地方旁及各类图书馆的效能中枢指挥和网络系统,如人脑(包括脊髓)那样全方位的指挥部。据了解,十一届三中全会以来,对图书馆管理体制有过多种设想,一是在国务院下设国家图书袋事业管理局,或图书馆事业管理委员会;一是把图书馆办成一个社会事业或领导中心。到底走哪条路?实践证明,在我国设中枢领导机构,以公共图书馆为主干,网络各地区各部门的图书馆包括图协、图工委、中心等,建成一个严密的、布局合理的竖横交错的、大中小齐备的、宝塔形的图书馆网较为适宜。网中的图书馆在业务上、经费上自成一体,行政上双重领导,以利图书馆地位、经费、人员、设备等的解厌。此外;网中的图书馆还要建立现代化的管理手段,并且认识到它所存贮的文献信息是整个中华民族的精神财富,任何,’山头主义”倾向都是应该反对的。
(2)效应职能系统。职能系统的整体效应存在于指挥系统中,也存在于各级各类图书馆。中枢指挥系统还可把各级各类图书馆视为自己的职能部门而规定其责任权利,如生物体上的效应器样,保证职能部门的高效运转。
(3)信息决策系统。图书馆本身是一个庞大的信息库,有收集、存贮、加工、传递信息的功能,从管理角度讲,主要指反馈信息、厌策信息、相关信息。信息系统是为一馆,也是为从中枢到基层网络的诀策提供情报和参谋。从仿生角度看,信息系统是由脑和脊髓发出的传入神经末梢和传出神经末梢组成,直接反应(避险反应)和间接反应(厌策反应)都十分迅速。图书馆管理过程要求缩短信息收集、整理、产生和传递的时间。我们可以把调杳研究看成收集和分析现存信息;厌策为整理和生产新信息,布置工作为传递信息。信息是图书馆事业发展的氏定因素,大小指挥系统的正确指挥,有赖于法定的信息网络。
    5. 效益原则。图书馆的活动重在经济屯政治和社会效益。效益、效率是并行不悖的。图书馆发展  的方向是走向社会、改封闭型为开放型。图书馆是国家教科文事业的组成部分,必须与国家利益协调一致。在开展图书馆经济学和图书馆社会学研究的基础士完善图书馆的运行机制,使图书馆的行政管理效率和图书文献开发效益特别是国家决策效益大大提高。1957年9月6日国务院颁发的《全国图书协调方案》阐明了指导思想。目前各地区各部门,为提高三个效益所建立的协作委员会,也有许多经验值得记取,我们应当认真总结,用升华、完善、创造新的理论来指导革命性变革的实践。
    6.保障体制。法是上升为国家意志的统治阶级意志,它调整权利义务的方式不是完全自觉,而是通过强制执行机关予以保证。社会主义法不同于资本主义法的显著标志是代表大多数人民的利益,为人民所拥护,因而它的实施主要是通过宣传工作和法制教育使其自觉遵守。但是人们之间利益的矛盾,人们与国家、集体利益的矛盾,以及“敌视和破坏我国社会主义制度的国内外敌对势力和敌对分子”还存在,法的强制性又十分必要,否则违法不招致任何法律后果,法就失去作用。图书馆法面临同样的困境。目前,我国图书馆法只有一个草案,其余都是中共中央、国务院及其所属部委颁发的法规文献。这些法规主要涉及三大系统的图书馆:(I)以1982年1-2月《省(自治区、市)图书馆工作条例》为代表的公共图书馆系统,(2)以1987年6月《普通高校图书馆规程,为代表的高校图书馆系统,(3)以1978年12月《中国科学图书馆情报工作暂条例》为代表的科学图书馆系统。此外,还有一些别的法规,但是它们有一个共同特点,即规定了各方当事者的权利义务,而没有规定不遵守这些权利义务的法律责任,因此法的执行与否,完全取厌于行政领导机关和领导人,其结果是“以人代法”,严重于扰了法的尊严和权威。因此,建立监督保障体制,规定违法责任,纳入行政诉讼程序予以强制是十分必要的。如何建立监督保障体制?有人认为需要建立“图书馆法制委员会”,研究、制定、修改图书馆法,并在各级设图书馆委员会作为法律实施的监督机关,但这个设想合理不合法。根据我国国情,也几乎不可能办到。可行的办法是由各级国家权力机关来承担这一重任。宪法规定全国人民代表大会的职权之一是“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。地方各级人民代表大会“在本行政区内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。因此,由全国人民代表大会制定,中华人民共和国主席公布的图书馆法,由全国和地方各级人民代表大会来保证它的被遵守和执行是较好的方案。因为图书馆法由全国人民代表大会制定和颁行具有法律权威,不遵守容易追究法律责任,而且图书馆法分属于全国和地方人代会职责的“其他法律”和“行政法规”范围,不属新增职权。我们认为文物保护法规定了违法者的法律责任,图书馆法规定同样内容是顺理成章的。
    三、图书馆法与其他法的关系
    1.图书馆法与宪法。宪法是母法,图书馆法是子法,它们的关系首先是从属关系。宪法规定的图书馆法条是图书馆法的法源,在制定图书馆法时,如与此精神相违背,则自动失效。其次宪法是根本大法,对图书馆事业只是在方向上、基本原则上作出规定,要促进图书馆事业的发展,还必须具体化。从这个意义上讲,它们的关系是补充关系。
    2.图书馆法与刑法。刑法所回答的是:规定什么是犯罪和如何适用刑罚,是从犯罪这个角度来规范人们的犯罪行为,是由司法机关通过审判程序来确认并予惩处。图书馆法是行政管理法,从一般意义讲是从非罪角度来规范人们的违法行为,首先是由行政机关通过行政程序追究行政责任并子行政处 理,不服者再通过司法机关变更、撤消。二者的关系是在统一法度统一目标下的联系、制约、协调、互补关系。毁损、盗窃图书,一般只能作行政处理。但是从特定含义讲具有违犯刑法第10条(侵犯财产、触犯刑律). 116条(违犯海关法规进行走私)、151,  152, 154各条(盗窃、勒索公私财物、数额巨大)、170条(以营利为目的的制作、贩卖淫书、淫画)、173条(盗运文物出口)、174条(破坏国家保护之文物)所规定的毁损、盗窃、走私珍贵图书资料,传播淫秽图书、画册的情节者,则要追究刑事责任。
      3.图书馆法与民法。民法是调整“平等”主体之间的财产关系和人身关系。保护它们合法的财产所有权、债权、知识产权和人身权。它和图书馆法的共同点是调整的法律关系的主体相同,都是国家、法人、公民个人,客体一样,都是财产,法律关系又都是权利和义氛它们的不同点在于图书馆法所保护的客体是国家特定财产,它只涉及开发、利用、保管文献、知识、情报方面的法律关系。民法规定民事法律当事人间是“平等的主体”,法律关系的发生、变更或消灭,决定于双方当事人的意愿。图书馆法则是一方的意见往往起厌定作用,因为图书馆法保护的是“神圣不可侵犯”的国家财产。在处理纠纷的程序上,民事纠纷通过法院按民事诉讼程序(含调解)追究民事责任,图书馆法则通过行政程序或通过规定适用实体法律、法规的行政诉讼(不含调解)来解决。
    4'.图书馆法与文物法。文物法保护的特定对象是国家文物这个单尸体(文物含义见该法第二条),文物法所调整的法律关系的主体可以是公民也可以是“国家机关、部jA、全民所有制的企事业”,它在许多地方与图书馆法相同:(1.)法律关系中的主体相同,(2)保护对象中的特种图书资料相同,(3)特种图书资料同时受刑法保护,(4)在宪法上处于同种同类。因此,我们可以说,图博是一个系统,图书馆法与文物保护法是近邻。但是,两法也有区别,它们所保护的客体,后者是文物,开发对象为研究人员,不鼓励出借,前者是图书资 图书馆职能和效益的发挥主要通过流通渠道,提高利用率,增大流通量来完成。
    综上可知,图书馆法是统治阶级的意志在图书馆事业上的体现,在我国即是工人阶级(含知识分子)、农民阶级以及一切爱国人士在内的广大人民的意志的体现,它与十一届三中全会以来颁行的1600余种法律法规一样,是我国法制建设不可或缺的部分。图书馆法与其他法一样只有执行保障,才有实际法律意义,但是“有法必依”首先要有法,“执法必严,违法必究”,强调保障体制。因此我们应该尽快制定图书馆法,在图书馆法未颁行前,要求遵守现行法规。
      四、图书馆法的法律形式
    目前,世界各国颁布的图书馆法共有两种形式,一种是统一的图书馆法,如1984年3月3日苏联最高苏维埃颁布的‘苏联图书馆事业条例,,把“全国的图书馆组织成一个统一的系统”隶属“国家部际图书馆委员会”领导。1963年10月28日南朝鲜当局以1,424号法令公布《南朝鲜图书馆法》,把公共图书馆、学校图书馆、特殊图书馆统一管理,最高监督指挥人为文教部长官。另一种是分系统的图书馆法,如1974年7月20日美国国会公布的《美国图书馆学与情报学国家委员会法案》,1975年7月3日美国图书馆协会理事会通知的《学院图书馆工作准则》1967年日本政府公布的《日本图书馆法》。1977年6月日本国立大学图书馆协议会通过的《国立大学图书馆改善要点的修正草案》这类法令分别适用于公共图书馆和学校图书馆。根据我国国情,一要解厌管理体制问题,现在的分散管理,实践证明是不适应我国社会主义建设事业的,二要解厌运行机制问题,没有一定的行政权威,就会各自为政无法协调,效率效益也不高。我们认为,在我国把全国各级各类图书馆以经济为杠杆统一领导、统一规划是理想的,制定统一的图书馆法是符合我国国情的,从法理上讲,我们有80多个图书馆法规和阐释它的基础理论。从实践上看,我们已经理顺了一些关系,建立了按系统的图书情报委员会,并且公布了相应的法规。无可辩驳的事实证明,这些法规对促进图书馆事业的发展起了积极的作用。现在需要把它统二起来,象苏联那样制定统一的图书馆法,原则的规定图书馆的性质、任务、地位、作用、体制、组织、人员、馆藏、经费、设施以及鼓励私人按政策办馆,参加图书馆网络等,又可以象日本那样,允许更具体一些制定适合各系统的图书馆法规。我国现行的图书馆法规只要不违背统一的图书馆法均可继续适用。
 
参考文献
 
    ①“室一府一楼”指殷之龟室,春秋战国之盟府,汉以后之藏书楼、这里仅就一般讲,至于那些台、馆、书院等,则不作为代表了。
    ②1855年7月《文化部关于加强与改进公共图书馆工作的指示》
    ③“三类图书”即:1.一般图书,2.参考图书,3.内部图书。每类收藏借阅,都有具体规定。
    ④郭锡龙:《必须尽快制定图书馆法》见《北京政法学院学报》1983年1期。
    ⑥尹张池:《制定图书馆法的几个问题》,见《图书馆工作与研究>)1988年1期。
        
        
      首都法学网       北京市高级人民法院       中美法律信息与图书馆论坛(CAFLL)
      国家图书馆       美国法律图书馆学会(AALL)       国家检察官学院
      中国社科院法学所图书馆       国际法律图书馆协会(IALL)       最高人民法院图书馆

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