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 人大主导下的立法信息公开与公众参与的构想
——基于《立法法》修改后的思考
            王言 点击量:149
宁夏大学政法学院
【摘要】
随着2015年3月15日第十二届全国人大三次会议的闭幕,全国人大代表大会表决通过了关于修改立法法的决定,新的《中华人民共和国立法法》宣告正式颁布。党的十八大报告指出:完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径,十八届四中全会确立了“人大主导立法”的格局,发挥人大在立法工作中的主导作用,加强民众参与立法的途径和力度。如何在新修改后的《立法法》基础上确保立法程序的高效和规范,保证立法的质量,以不断推进我国法治化进程,是我们亟需探讨的问题。
【关键字】
人大立法;立法公开;立法监督
    

  一、2015年立法法修改的两大亮点

  (一)强调人大在立法工作中的主导作用

  长久以来,我国立法实践的过程中一直存在着一个较为明显的漏洞,就是在立法工作中政府行政部门往往喜欢干预立法建设,把持甚至主导立法的话语权,虽然在立法上能弥补实践中的立法缺失,但总体效果却是弊大于利。一方面有些享有立法权的行政机关往往利用立法的过程“歪曲立法”,在利益面前,各部门之间争抢一片,承担责任之时则互相推诿,立法过程中的部门利益倾轧。另一方面也出现架空上位法,任意通过立法扩大公民义务、克减公民权利,造成权力结构和权利结构的双重失衡。日常的立法工作普遍存在着行政主导立法和行政手段架空立法的空隙,导致公共利益被空心化、虚置化,党的意志与人民意志无法有效统一。

  新的《立法法》对人大提出了更高的要求,要求人大必须制定每年的立法规划和年度立法计划,同时监督和推进法律草案起草机制,对于立法全国人大及其常委会在组织起草全国性的法律草案上赋予了更大的空间和给予了更实际的领导统筹地位。在立法过程中,要想真正做到由人大主导立法,最重要的是要重视和发挥人大的组织职能和领导作用,立法权是国家法治的核心,我国通过人民代表大会行使国家立法权,通过此次《立法法》的修改,重新确立了人大对立法权的主导地位和立法行使权的强制推进作用,可以在宏观上促进人大代表权利的行使和人大常委对于“立法行政化”现象的遏制,准确准时的关注民生民意,及时协调各部门各群体关系和利益,真正地实现民主法制化。

  (二)立法更加注重民意和信息公开

  新的《立法法》修改了第三十六条以确保在立法之前可以公开听取各方面意见、促进科学立法和民主立法,法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的,应当召开听证会,听取利害关系人、有关部门、专家等方面的意见。此次立法过程对于社会和公众对立法的参与程度也提升到新的高度,新《立法法》规定:“建立开展立法协商,完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度;健全审议和表决机制。”也是更加注重民意和信息公开的立法精神体现。不再是仅限于重要的立法草案和法规,而是将直接涉及与社会公共利益或法人组织和公民个人行为有着切身利益的法律案都通过广泛和多形式的展开立法上的讨论,让公众可以及时了解立法的基本活动进程和运作状况,并且可以把自己的建议和意见反映到立法草案的条文中,从而有效地参与立法活动。

  二、如何在新的《立法法》框架内开展有效的立法工作

  (一)加强人大与政府部门立法对话,充分发挥人大在立法中的主导作用

  首先,要强调人大对立法整合工作的组织性,对于立法规划的重视程度有必要提升到更为首要的指导性工作中心地位,“立法规划”和“年度立法计划”应当在每年两会之间展开相应的草拟和编制。各级人大应当建立或者选举每年度的立法委员会成员,由其负责专项的本年度立法组织工作。

  其次,人民政府及与司法工作相关的机构在拟订的政府年度立法计划要报请人大的审批,政府这一年的立法计划中的法规项目应当与本级人大及其常委会的立法规划和年度立法计划进行匹配,另一方面,人大常委会相关工作机构应当联系和了解相关政府各部门的立法计划落实,与之建立有效的对话和沟通,掌握第一手的信息情况,切实加强对立法工作的组织协调和督促。

  再次,要组织构建调度统一的立法合作管理办法,立法工作中每每必涉及许多人大内部和政府部门的对话和接洽,而人大常委会和隶属于政府的立法部门,由于从属系统和单位的不一致,往往在意思联络上缺乏有效的沟通和协调。所以,做好各方面力量的整合和组织,组建有效的以常委会分管领导牵头、各部门参与的公开工作综合机制,并辅之以相应的立法信息发布与审查制度,是完善立法程序和提高立法质量的一大有效利器。这也符合中央统筹全局,梳理立法权威和保障人民利益的需要。

  最重要的是,要提升人大及其常委会对立法信息的甄别能力,其实在人大主导的立法模式最可能存在的一个缺陷就是,缺乏一线的工作信息和实践经验,对于立法的实务操作和掌控甚至不如大部分政府相关管理部门,原因就是缺乏一手的资料和相应的立法信息收集渠道,造成信息的缺乏和不对称,容易使人大在主导立法过程中被业务主管部门牵着鼻子走。要想主导立法,人大就必须增强信息的获取、分析和判断能力。这实际上要求人大必须改变工作模式,凡是事关实务的立法环节,人大就必须站到第一线,必须委派专门人员亲自调查和分析,只有对一手信息的掌控超过了行政部门的管理工作人员,才有足够的信心做出正确合理的判断分析和制度管制。

  (二)拓展立法信息公开化和公众参与的渠道

  立法信息公开是立法秩序公正的基础,也是立法程序进步与完善的体现,在充分利用媒体网络让民众和社会各阶层通过有保障的信息渠道参与立法、分享立法信息和进程,是我们国家在下一阶段完善立法实践活动的重要任务。

  首先,有步骤地公开立法规划和立法计划,除了最基本的对社会公开每年的年度立法规划和立法计划,还必须将与现今人民生活最为密切相关或者社会关注的热点问题,作为草拟法律案的优先考虑。

  其次,完善法律案的立法听证程序的社会公开效果。除了允许公民、利害关系人和有关社会团体以适当方式发表意见,及时召开听证会,座谈会、论证会之外,还需要完善听证、座谈、论证会的立法质量和参与效果。目前,以立法听证为例。

  第一,要树立立法听证的基本程序和原则。立法听证的宗旨和目的其实就是给各方面不同利益群体提供一个事前防范和自我表达的一个平台和机会,要遵循有利于保护利害关系人权益的原则①,规范听证的程序和规则,保障听证过程对社会和各团体是否体现公正和效率兼顾的原则,从而更好地维护利害关系人的利益和权益达到立法听证的价值目标。

  第二,要明确立法听证的主体和范围。对于立法听证的适用群体,不同草案相对应的涉及到哪些对象,针对不同的法案和问题应该召开哪种类型的听证会,都是值得人大及其常委会需要针对研究的课题。人大作为立法听证的组织者,听证过程中的参与人员包括听证的陈述人和听证旁听人都应当提供相关的听证信息和发表意见的权利和机会,并加强在听证过程中的辩论和论证环节,对于数据和调查问卷的重视程度必须提高,重视视听资料也是提升论证科学性的保障,力求将听证会议的质量和效果达到最佳。

  第三,明确立法公开的内容范围。我国立法公开现阶段还主要停留在法律案通过之后的文本、审议结果,起草的说明的公开,对于社会人士的意见,民众的建议和评议则不怎么公开,对于立法参与的广大民众来说,这本身是一种不尊重。将立法公开的范围扩大到更为宽泛的标准和条件,是立法透明的体现,也是符合公意和国际主流的,此外,也可以有效避免权力部门在立法过程中夹杂私意的可能。而立法过程公开中,内容应该包括法律、法规和规章的草案文本和正式文本、草案说明和审议结果、公众建议、立法规划、听证会事项、公众评议结果等②。

  最后,搭建立法信息交流的平台,强化立法程序中的利益表达。创造各种各样的让民众参与立法共同方式和方法,营造公民主动参与的良好氛围,在充分肯定和尊重民意的前提下,调动公民参与立法的积极性。将民众利益表达与政府的交涉规则,纳入立法程序的公开化范围,调用新闻媒体的力量,尝试采取视频直播讨论过程等形式,将尽可能多的争议内容由公共和公开的会议之内的进行沟通和讨论。有意识地引导社会舆论导向,通过报纸、电视网络等媒体,将地方立法中涉及的主要问题及背景资料公之于众,召开听证会、通气会,让全民参与讨论和听证,让各方面利益团体和各种意见都有诉诸表达的权利和空间,尤其是要形成与基层民众群体的良性沟通和互动。

  (三)构建科学完善的备案审查和立法监督制度

  要进一步地完善立法的民主化程度,就必须对立法行为和立法活动的合法性和民主性进行事后监督,必要的话对于重大的立法活动要进行审查并记录在案。因此,现阶段必须建立完备的以人大为主导与核心,其他监督方式并存,互相配合的立法监督体系,采用监督方式立体化,监督形式专门化,监督主体多样化,多头并进的方式,力求建立完备规范的立法监督机制。再如,依据新《立法法》规定,还提出审查申请人反馈与公开机制,规定全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对于立法研究的情况和对立法工作的审查结果,对公众和社会公开,或是向有关的政府部门和社会组织进行沟通和反馈。完善备案审查的立法监督制度的具体完善,可以从以下两方面入手:

  第一,由各级人大及其常委会建立专门的组织机构和工作人员,对个别立案可以成立专门的委员会或专家组,对立案进行审核,并将调查结果和立法结论向其提请审查,向社会团体、企业组织以及公民反馈,以保证立法监督活动取得较好的效果。立法过程真正要有效地体现公意,凝聚良好的公平正义价值,平衡各方面、各阶层的利益冲突。

  第二,建立高效便捷的人大立法审查监督评估制度,以便专门委员会和常务委员会对需要审查的法律案进行介入和查审,同时,立法监督的监督对象和内容,对于行使备案审查专门委员会和常务委员会须人大明文规定,对备案审查的法律草案中新建立的法律制度的必要性和法律实施的可操作性的评估,法律对社会秩序和公众影响,法律出台的时机和效果和可能存在的负面影响等问题,应当展开评估工作和交由专门委员会人员讨论,对评估的结果和状况再提交给本级的人民代表大会常务委员会备案。度,是完善立法程序和提高立法质量的一大有效利器。这也符合中央统筹全局,梳理立法权威和保障人民利益的需要。最重要的是,要提升人大及其常委会对立法信息的甄别能力,其实在人大主导的立法模式最可能存在的一个缺陷就是,缺乏一线的工作信息和实践经验,对于立法的实务操作和掌控甚至不如大部分政府相关管理部门,原因就是缺乏一手的资料和相应的立法信息收集渠道,造成信息的缺乏和不对称,容易使人大在主导立法过程中被业务主管部门牵着鼻子走。要想主导立法,人大就必须增强信息的获取、分析和判断能力。这实际上要求人大必须改变工作模式,凡是事关实务的立法环节,人大就必须站到第一线,必须委派专门人员亲自调查和分析,只有对一手信息的掌控超过了行政部门的管理工作人员,才有足够的信心做出正确合理的判断分析和制度管制。

  (二)拓展立法信息公开化和公众参与的渠道

  立法信息公开是立法秩序公正的基础,也是立法程序进步与完善的体现,在充分利用媒体网络让民众和社会各阶层通过有保障的信息渠道参与立法、分享立法信息和进程,是我们国家在下一阶段完善立法实践活动的重要任务。

  首先,有步骤地公开立法规划和立法计划,除了最基本的对社会公开每年的年度立法规划和立法计划,还必须将与现今人民生活最为密切相关或者社会关注的热点问题,作为草拟法律案的优先考虑。

  其次,完善法律案的立法听证程序的社会公开效果。除了允许公民、利害关系人和有关社会团体以适当方式发表意见,及时召开听证会,座谈会、论证会之外,还需要完善听证、座谈、论证会的立法质量和参与效果。目前,以立法听证为例。

  第一,要树立立法听证的基本程序和原则。立法听证的宗旨和目的其实就是给各方面不同利益群体提供一个事前防范和自我表达的一个平台和机会,要遵循有利于保护利害关系人权益的原则①,规范听证的程序和规则,保障听证过程对社会和各团体是否体现公正和效率兼顾的原则,从而更好地维护利害关系人的利益和权益达到立法听证的价值目标。

  第二,要明确立法听证的主体和范围。对于立法听证的适用群体,不同草案相对应的涉及到哪些对象,针对不同的法案和问题应该召开哪种类型的听证会,都是值得人大及其常委会需要针对研究的课题。人大作为立法听证的组织者,听证过程中的参与人员包括听证的陈述人和听证旁听人都应当提供相关的听证信息和发表意见的权利和机会,并加强在听证过程中的辩论和论证环节,对于数据和调查问卷的重视程度必须提高,重视视听资料也是提升论证科学性的保障,力求将听证会议的质量和效果达到最佳。

  第三,明确立法公开的内容范围。我国立法公开现阶段还主要停留在法律案通过之后的文本、审议结果,起草的说明的公开,对于社会人士的意见,民众的建议和评议则不怎么公开,对于立法参与的广大民众来说,这本身是一种不尊重。将立法公开的范围扩大到更为宽泛的标准和条件,是立法透明的体现,也是符合公意和国际主流的,此外,也可以有效避免权力部门在立法过程中夹杂私意的可能。而立法过程公开中,内容应该包括法律、法规和规章的草案文本和正式文本、草案说明和审议结果、公众建议、立法规划、听证会事项、公众评议结果等②。

  最后,搭建立法信息交流的平台,强化立法程序中的利益表达。创造各种各样的让民众参与立法共同方式和方法,营造公民主动参与的良好氛围,在充分肯定和尊重民意的前提下,调动公民参与立法的积极性。将民众利益表达与政府的交涉规则,纳入立法程序的公开化范围,调用新闻媒体的力量,尝试采取视频直播讨论过程等形式,将尽可能多的争议内容由公共和公开的会议之内的进行沟通和讨论。有意识地引导社会舆论导向,通过报纸、电视网络等媒体,将地方立法中涉及的主要问题及背景资料公之于众,召开听证会、通气会,让全民参与讨论和听证,让各方面利益团体和各种意见都有诉诸表达的权利和空间,尤其是要形成与基层民众群体的良性沟通和互动。

  (三)构建科学完善的备案审查和立法监督制度

  要进一步地完善立法的民主化程度,就必须对立法行为和立法活动的合法性和民主性进行事后监督,必要的话对于重大的立法活动要进行审查并记录在案。因此,现阶段必须建立完备的以人大为主导与核心,其他监督方式并存,互相配合的立法监督体系,采用监督方式立体化,监督形式专门化,监督主体多样化,多头并进的方式,力求建立完备规范的立法监督机制。再如,依据新《立法法》规定,还提出审查申请人反馈与公开机制,规定全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对于立法研究的情况和对立法工作的审查结果,对公众和社会公开,或是向有关的政府部门和社会组织进行沟通和反馈。完善备案审查的立法监督制度的具体完善,可以从以下两方面入手:

  第一,由各级人大及其常委会建立专门的组织机构和工作人员,对个别立案可以成立专门的委员会或专家组,对立案进行审核,并将调查结果和立法结论向其提请审查,向社会团体、企业组织以及公民反馈,以保证立法监督活动取得较好的效果。立法过程真正要有效地体现公意,凝聚良好的公平正义价值,平衡各方面、各阶层的利益冲突。

  第二,建立高效便捷的人大立法审查监督评估制度,以便专门委员会和常务委员会对需要审查的法律案进行介入和查审,同时,立法监督的监督对象和内容,对于行使备案审查专门委员会和常务委员会须人大明文规定,对备案审查的法律草案中新建立的法律制度的必要性和法律实施的可操作性的评估,法律对社会秩序和公众影响,法律出台的时机和效果和可能存在的负面影响等问题,应当展开评估工作和交由专门委员会人员讨论,对评估的结果和状况再提交给本级的人民代表大会常务委员会备案。本文原载《法制与社会》2015.12.

【注释】
① 杨林.公众参与立法问题研究.厦门大学.2007.
② 张凤英.完善我国地方立法听证制度的思考.发展.2010 (1).
【参考文献】
[1]万其刚.立法理念与实践.北京:北京大学出版社.2006.
[2]黄武.关于地方人大常委会编制立法规划的分析思考.人大研究.2014(2).
[3]鲁琳.完善我国立法体制路径探究.中国法学.2014(2).
[4]邢亚飞.人大立法信息公开的思考.党政论坛.2012(2).
        
        
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