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中外法学文献
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 浅谈规范性文件的备案审查
            姜勇 点击量:2400
江苏省海安县委办公室
    
      在立法法已有立法监督规定的基础上,监督法专设一章,对规范性文件备案审查 作了规范 这是在新的形势下为了维护法制的统一与尊严,对法律监督制度的进一步完善与深化 这里所称的规范性文件,是指除宪法和法律外,以下两类文件:一是行政法规 地方性法规 自治条例和单行条例 国务院部门规章地方政府规章 二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议决定 命令和司法解释等 这里所称的备案审查,指的是前述两类规范性文件在生效之后,要按法定期限报法定的机关备案,由接受备案的机关进行分类 存档,在规范性文件的有效期间,依法对其监督审查的活动
 
一、    规范性文件的备案审查是中国特色的监督制度
 
      宪法及有关国家机关的组织法规定,国家机关制定的调整人们社会活动的行为规范,除前述法律 行政法规 地方性法规自治条例和单行条例以及规章之外,还有地方各级人大 县级以上地方各级人大常委会和各级政府发布的规范性文件,包括地方各级人大常委会的决议 决定,地方各级人民政府发布的决定、命令、这些文件大多涉及公民、法人和组织的权利和义务,并且在所辖区域普遍适用,有普遍的约束力和一定的强制性;因此,其内容是否合法,是否适当,对于宪法和法律的实施,对于群众的切身利益,关系极大 从实际情况看,前几年这些规范性文件中,有的是明显违法的,如违反法律、法规规定,擅自设定审批、收费、罚款、强制措施等,增加了群众负担,损害了群众利益,干扰了正常的市场经济秩序,人民群众反映强烈。因此,有必要强化对这些规范性文件的监督。
  
      同时,也应当看到,宪法和法律中关于对地方国家机关决定 决议和命令的监督,对最高司法机关工作中司法解释的监督,都还缺乏必要的程序规范,这项工作还没有法律化 制度化程序化 程序是实现实体规定的保障,也是法律原则的运行机制 没有相应的程序,这些监督原则就很难经常地健康地开展。因此,监督法对这些规范性文件的监督做出具体规定,使之更加完善和健全,是完全必要的 还应看到,完善和健全这项制度,现在已经具备了比较充分的条件,我国立法监督制度已经实行多年,取得了长足进展。地方各级人大对监督工作也进行了多年探索,积累了相当多的经验,这都为建立对规范性文件的监督制度创造了有利条件,监督法关于对规范性文件的备案审查制度,正是依据宪法和有关法律的规定,在总结实践经验的基础上建立起来的。
 
二、 规范性文件备案审查的原则
 
      制定县级以上地方各级人大常委会审查,撤销规范性文件的程序,应当掌握好如下原则:
 
      一是要严格依法办事。无论是审查、撤销下级人大做出的决议、决定,还是审查撤销同级政府的决定、命令,都是有约束力的文件,一旦撤销,就会失去效力,产生重要的法律后果。因此,必须严肃、慎重地对待这一工作,对于合法、适当的规范性文件,应当予以维护;只是对于个别确属不适当的规范性文件,在穷尽了其他法定手段仍然无法解决的情况下,才适宜行使撤销权,有些属于有争议、一时拿不准的问题,可以与上级人大及时沟通,把问题搞准,再作决定。
 
      二是要集体行使职权。人大及其常委会的基本工作规则是实行民主集中制,集体行使职权,任何决议、决定的做出,都必须经过人大常委会全体组成人员的充分审议和讨论,相同意见和不同意见都应当充分表达出来,最后通过表决,按多数组成人员的意见,做出决定 人大常委会的任何组成人员,在审议 决定各类重大问题中,都只有一票的权利,任何个人或少数人都无权对重大问题作出决定。
三是要以被动审查为主。各类规范性文件较多,事先一一审查,接受备案的机关难以胜任,也难以发现实质问题。除少数规范性文件必要时可主动审查外,绝大多数应是在有关单位和人员提出审查要求后予以审查。
 
三 规范性文件备案审查制度的完善
 
      监督法第五章对于县级以上地方各级人大常委会审查决定、决议和命令的规定,包括两个部分,一是关于备案的程序,二是对不适当的文件予以撤销的法律界限关于备案审查程序,监督法没有作具体规定,而是规定 由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定。监督法把制定相关备案审查工作程序的权力,授予了省级人大常委会。之所以要采取这种授权方式,笔者认为主要是由于审查、撤销这些规范性文件的程序,与立法法规定的全国人大常委会对行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例的审查、撤销程序大同小异,同时,各地人大常委会的机构设置又不尽相同,与其由监督法作细致的程序规定,不如由省级人大参照立法法的有关规定自行制定,这样做比较适应各地的实际情况:
 
     一是严格备案审查程序,提高备案审查工作的操作性。为了保证规范性文件备案审查工作充分发挥法制监督的作用,必须建立一套规范、完整和操作性强的程序性规定予以保障,一是改事后备案为事前审查 建议在规范性文件公布实施之前进行备案审查工作,待通过备案审查后,再进行公布实施;二是提前介入,备案审查机关在规范性文件进行制定的同时即介入审查活动,对规范性文件制定的方针政策和法律依据进行把关,减少备案审查时间,提高备案审查效率;三是备案审查与专家协审相结合 邀请法律专家参与规范性文件的备案审查工作,对涉及技术性、业务性较强的规范性文件,提交专业机构进行论证,保证制定的规范性文件科学严谨。
 
二是健全机构配置,提高备案审查水平。规范性文件备案审查,要求审查人员具有较高的政策水平,法律水平和专业水平,没有一个专业的审查机构,没有一支高素质的审查工作队伍,很难承担起这项艰巨工作。因此,基层政府要从当前工作的实际出发,要从组织机构和人员力量上给予保证,可以适当借助法律顾问、律师等外力因素,从专业角度考虑,做好规范性文件备案审查工作。
三是建立跟踪审查制度,保证规范性文件的适用性。建立健全规范性文件备案审查后期的跟踪评估制度和动态清理制度,对通过备案审查并对外公布的规范性文件,尤其是对试行或者暂行的规范性文件,及时跟踪评估,进行动态管理,根据国家法律、法规和规章以及政策的调整情况,及时修改或者废止与法律、法规和规章相抵触,与国家政策不相适宜的规范性文件,并以公告形式及时向社会公布清理结果,未列入有效目录的规范性文件予以废止,不得作为行政管理的依据。
        
        
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